访日杂记（2）：法无授权不可为

文   风灵

我们这次日本访学的主题是“农村、农业和教育”。在交流基金会的安排下，我们参观走访了政府部门、研究机构、民间组织和公司企业等。与民间人士交流比较随意，但政府部门则相当严谨。

1月27日，我们拜访了新泻县教育委员会，次日，又拜访了同一栋楼里的新泻县政府农林水产部。比起东京、京都、大阪等繁华都市，新泻县相对偏远。但是，就当地的基础设施和政府的管理水平而言，完全看不出“偏远”之处。

接待我们的政府官员，分别向我们详细阐述了新泻县的农业政策和教育政策，以及现状和未来的发展等等。他们首先是介绍日本相关立法，然后再表明本地政策如何根据相关法律的授权来具体贯彻执行。

与农业相关的重要法律包括1961年的《农业基本法》，该法于1999年修改为《粮食·农业·农村基本法》；旨在应对农村人口减少，耕地荒废的1953年《离岛振兴法》，1965年《山村振兴法》，1970年《过疏地域对策紧急措施法》等；关于土地利用调整的1969年《农业振兴与地域整备法》等。新泻县境内有大量山地，农业人口一直在不断减少，地方政策主要是依据这些振兴农业的法律，结合当地的实际来制定和推行。

教育政策方面最重要的法律则是1954年的《边远地区教育振兴法》，该法要求公平分配教育资源，保障边远地区的教育，提高教育水平。新泻县有不少地方属于边远地区，地方政府根据法律精神，花了不少力气制定和实施相关对策。我们后来与佐渡岛中小学校的校长交流，确实看到了这些对策的效果。

私权“法无禁止即自由”，公权“法无授权不可为”，作为一名曾经的法学生，我对这一基本原则早就背得滚瓜烂熟，然而许多年来，却几乎没有实践中的切身体会，也不了解“法无授权不可为”究竟是怎样运作的。在国内访问政府部门，官员们一般直接介绍当地情况怎么样，政府都做了些什么，还打算做些什么，等等。很少先强调立法精神和规定，强调每项政策的法律依据，以及政策如何在法律授权的框架下制定和实施。尤其是什么振兴法，促进法之类，缺少强制性手段，往往更会被当成“软法”而不受重视。没想到，这次在日本补上了这一课，让我真正地体验到了依法行政，法律至上，法无授权不可为是怎么回事。

当然，之前读日本著名法学家芦部信喜的《宪法》教材，有些案例从法治角度来说，也令人印象深刻。比如“拒绝按压指印案”，该案件中原告认为外国人登记法所要求的外国人在外国人登记簿正本等上面按压指印的这一义务设定，违反了日本宪法第13条保障个人尊严和隐私权，第14条禁止不合理差别及相关国际人权公约的规定。后来立法做了一系列修改，废止了按压指印的义务；又如“京都府学联案”，这是在protest march中，警官为搜查犯罪而拍摄照片的合法性受到争诉的案件。最高法院认为，警官并无正当理由却拍摄个人容貌，违反了宪法第13条而不被允许。但这些毕竟是教材上的案例，“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。

在抗疫一事上，依法行政更是贯穿了日本政府的大小决策。我们在日本访问时，武汉已经封城，湖北已经封省，后来美国也主动断航中国，但日本对于中国的航班并没有任何限制，因为没有法律依据。基金会的陪同和翻译谈到武汉，都表示封城等措施在日本是不可想象的。

直到2月1日，日本政府才终于对持有武汉发行的护照，或来自武汉的游客进行封关。其依据是1月30日世卫发出“国际关注的突发公共卫生事件”的通告。日本政府称这类措施为“水际对策”，即防止人员往来将病毒带入日本。也就是说，如果没有世卫组织的通告，日本政府就没有限制旅行的依据。事实上，我们1月24日到达东京羽田机场时，仍有大批中国游客不断抵日，还有记者在到达口架着摄像机拍摄访问；而我1月31日到成田机场时，也还看到有讲普通话的中国团队来访。

之后很长一段时间，除了有限的旅行限制外，日本也几乎没有什么防疫措施，原因仍然是没有相关法律依据。直到2013年制定的原“有关新型流感等的特别措施法”简称“特措法”的修改案，在3月12日、13日分别由众参两院审议通过后，安倍内阁才有法可依，最后于4月7日宣布东京都等地进入紧急状态，4月15日日本全国进入紧急状态。

经常有人批评法治，认为如果万事都需要先有法，政府再依法行事的话，会导致政府反应迟缓不能灵活应对。但是，从根本上说，法治就是要限制政府任意行事，为所欲为，损害个人权利，破坏社会长期稳定。法治暗含的价值取向是“权力是必要的恶”，因此，除非必要，否则政府就不能得到授权。以此批评法治，其实就是否认了法治的基本价值，否认了法治最重要的益处。

2017年夏天，我第一次去日本，主要在东京附近活动。某天下午，暮色渐起之时，我们偶然经过一座古色古香的建筑，走到大门口，发现是法务省旧馆。门口有牌子可以免费参观。我一看尚在开放时间，便临时决定进去参观。工作人员将我们带到资料室，在资料室一角，我发现橱柜里有一本摊开的日本明治维新以前的法典，可以看到目录。法典几乎全用的汉字，让人感到十分亲切，而罪名等几乎是照抄唐律，其中威胁统治或统治者是最重大的罪行。

这是两种完全不同的法律，也可以说是两种完全不同的“法治”，从限制个人保护政府，到限制政府保护个人，今天的日本，终于成为了真正的现代国家。

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